2011.01.22 EUs grensekontrollregime
"Med andre ord" i Klassekampen 22.01.2011
Last ned som PDF
Den interne grensekontrollen i EU er under avvikling gjennom Schengensamarbeidet. Behovet for å kontrollere hvem som oppholder seg på territoriet er likevel ikke blitt mindre. Det har snarere økt, på grunn av terrorfrykten og internasjonal kriminalitet.
Resultatet er at EU flytter det som en gang var grensekontroll to veier: dels inn på medlemslandenes territorium, og dels utenfor europeisk territorium. Den interne kontrollen skjer i form av en finmasket kategorisering og registrering av enkeltmennesker. Den eksterne kontrollen ved medlemslandenes felles ytre grense –av hvem som skal få tilgang til europeisk territorium – er delvis flyttet ut. Gjennom samarbeid med stater utenfor EU forsøker EU å filtrere bort uønskete enkeltpersoner før de når fram til Schengenområdets grenser. Migrasjon fortolkes i stadig større grad som et sikkerhetsproblem.
Det nye forholdet mellom grenser og kontroll kan knyttes til to hovedendringer i europeisk politikk de siste to tiårene. Den første er opprettelsen av Schengensamarbeidet i 1995. Dette har skapte behovet for økt kontroll av den ytre grensen. I 1999 ble Schengensamarbeidet en del av EUs traktatverk, og i 2006 ble det opprettet en grensekodeks for Schengen.
Den andre store endringen er utvidelsene av EU i 2004 og 2007. Da fikk EU 12 nye medlemsland og 130 millioner nye innbyggere. Utvidelsene innebar en forskyvning av EUs ytre grenser østover og sørover. Mange av de nye medlemslandene som skal kontrollere Schengenområdets felles ytre grenser i øst og sør har svært liten erfaring med innvandring. Samtidig er innvandringspresset størst i disse områdene.
Datateknologien er en viktig forutsetning for det europeiske grensekontrollregime. Den fører til at en rekke politiske tiltak nå kan håndheves på en mer effektiv måte. Moderne databaser gjør det mulig å sjekke den juridiske statusen til alle som passerer grensene, eller kontrolleres av politiet i andre sammenhenger. En annen viktig forutsetning er endring av fortolkningsrammene. Når migrasjon fortolkes som et sikkerhetsproblem, kan man legitimere andre typer tiltak enn tidligere.
En viktig del av EUs asyl- og migrasjonspolitikk er at medlemslandene harmoniserer sine kategorisystemer. Det danner grunnlaget for å gi de forskjellige gruppene ulike rettigheter. Koplingen mellom kategorier og rettigheter brukes til å kontrollere migrasjonsstrømmene.
Et felles sorteringssystem blir først effektivt når landene lagrer sine data i felles databaser. Både EUs og mange av medlemslandenes organisasjoner har tilgang til disse databasene, og tilgangen er under effektivisering. Spesielt biometriske data gjør det mulig å identifisere personer nøyaktig, slik at de kan sorteres i forhold til det felleseuropeiske kategorisystemet. Datateknologien gjør det mulig å lagre store mengder informasjon om alle som oppholder seg på territoriet, og den kontinuerlige informasjonsdelingen gir myndighetene rask tilgang til informasjon om hvert enkelt individ. Sosiologen David Lyon, som er spesialist på overvåkning, hevder at dette handler om sosial sortering.
Dagens kategorisering og digitale sortering er i økende grad basert på sikkerhetshensyn. Men siden det kan være vanskelig å skille mellom en ’mistenkt terrorist,’ en ’falsk asylsøker’ og en ’illegal immigrant’, oppstår det et uklart skille mellom innvandrere generelt og potensielt farlige grupper. Samtidig er et sorteringssystem som bygger på digital kommunikasjon lite åpent for skjønnsvurderinger, som nødvendigvis må utføres lokalt. Sammen med identifiseringen blir kategoriseringen i basen et automatisk system for sosial gjenkjenning og sortering.
En av grensekontrollregimets databaser er Schengen informasjonssystem (SIS), som ble etablert i 1995. Systemet inneholder data om ettersøkte personer, savnede personer, personer som har blitt nektet adgang til et Schengenland, tyvegods, stjålne identitetskort etc. Denne informasjonen kan brukes til å nekte personer adgang, eller til å nekte dem visum. En ny generasjon SIS, SIS II, er under utvikling og skal etter planen være operativ i 2011 eller senest 2013. SIS II skal inneholde biometriske data. Det skal ikke bare fungere som et rapporteringssystem, men også som grunnlag for etterforskning, med åpen tilgang for organer som Eurojus og Europol.
Eurodac, som har vært operativ siden 2003, inneholder fingeravtrykk fra alle individer over 14 år som har søkt om asyl i EU-land, eller som har opprettholdt seg ulovlig i et EU-land. Hensikten med denne databasen er å samordne behandlingen av asylsøknader i alle Schengenland, for å forhindre såkalt asyl-shopping. Det er også nylig opprettet et Visa Information System (VIS). Denne databasen inneholder biometriske data om personer som har søkt om visum i et Schengenland. Planen er å integrere VIS i SIS II.
Disse databasene brukes både til å identifisere innvandrere og til å etterforske kriminalitet. Dette viser en klar sammenblanding av innvandrings- og sikkerhetspolitikk. Forskeren Didier Bigo, som har studert forholdet mellom innvandring og sikkerhet, hevder at det er en klar tendens til at informasjonssystemer som opprinnelig ble introdusert for å håndtere bevegelser over grensene, i økende grad også er blitt systemer for etterforsking av kriminalitet. Det innebærer at tredjelandsborgeres bevegelser over grensene i stadig større grad blir oppfattet og behandlet som et sikkerhetsspørsmål, eller som potensiell kriminell aktivitet.
EU planlegger stadig nye digitale systemer for å kontrollere ulike typer reisende. Ett er et såkalt Entry/Exit system, hvor hensikten er å registrere tid og sted for innreise, lengde for godtatt opphold og utreiseinformasjon for alle besøkende personer som ikke er statsborgere i et medlemsland i EU/Schengen. Et annet system er European Electronic System of Travel Authorisation (ESTA) som etter planen skal brukes til å innhente personinformasjon før innreise for tredjelandsborgere som ikke trenger visum til Schengenområdet. Et tredje system er et automatisk grensekontrollsystem som skal brukes for både EU-borgere og utvalgte tredjelandsborgere. Hensikten med dette er å gjøre kryssingen av Schengens ytre grense enklere for de som har lov til å passere.
Mange av disse kontrollsystemene var kontroversielle for ti år siden. I dag utgjør de en sentral del av EUs visjoner for det 21. århundre. Dette står å lese i EUs Stockholmprogram, som definerer retningslinjene for EUs asyl- og migrasjonspolitikk.
Parallelt med økt kontroll og samordning av medlemslandenes asyl- og migrasjonspolitikk gjør EUs institusjoner avtaler med tredjeland. Dette er den såkalte globale dimensjonen i EUs asyl- og migrasjonspolitikk. Den omfatter samarbeidsavtaler, returavtaler, finansiell støtte og opprettelse av bilaterale og multilaterale diskusjonsforum. EU legger press på land som Tyrkia, tidligere Sovjetrepublikker og land i Nord-Afrika for at de skal styrke sin grensekontroll.
EUs samarbeid med Libya er et godt eksempel. I oktober 2010 inngikk EU en avtale med Libya. Landene ble enige om å etablere systemer for å håndtere potensielle asylsøkere og flyktninger i tråd med internasjonal standard, men avtalen inneholdt ingen forpliktelser i så måte fra Libyas side. I avtalen forplikter begge parter seg til å etablere systemer for grenseovervåkning, tiltak mot smugling og menneskehandel, samt dialog om flyktninger og internasjonal beskyttelse. EU forplikter seg til å hjelpe Libya med å overvåke området langs Libyas grenser, og å styrke samarbeidet mellom Libya og nabolandene. Ved å inngå slike avtaler vinner Libya internasjonal anerkjennelse, samtidig som EU finansierer eller gjennomfører kontrollen.
EU på sin side har fordelen av at mulige asylsøkere eller irregulære innvandrere blir kontrollert og avvist før de når fram til europeisk territorium. Utenfor EUs territorium kan kontrollen ha form av returavtaler, visumreguleringer eller fysisk patruljeringer av sjøområder.
En institusjon som skal brukes i denne sammenheng er European Asylum Support Office (EASO), som ble etablert i 2010. EASO har som oppgave å koordinere det praktiske samarbeidet blant Schengenlandenes asylpolitikk, og styrke arbeidet med den globale dimensjonen av asylpolitikken. Dette arbeidet skal samordnes med arbeidet som finner sted gjennom Frontex.
Frontex ble etablert i 2004, og er et EU-organ som skal sørge for ekstern grensekontroll. Frontex har koordinert flere felles operasjoner både på landområder og på sjøen. Noen eksempler er operasjonene ”Poseidon” i Egeerhavet, ”Hera” ved Kanariøyene og ”Nautilus” ved Malta og de italienske øyene Lampedusa og Sicilia. Hensikten med disse operasjonene har vært å styrke grensekontrollen, og stoppe irregulære innvandrere fra vest- og nordafrikanske land før de når fram til europeisk territorium. Hvis irregulære innvandrere stoppes i internasjonalt farvann, har de ikke tilgang til de samme rettighetene som når de faktisk er inne på et europeisk lands territorium.
Den geografiske grensen har tidligere vært et fysisk kontrollpunkt, der staten kombinerte flere ulike kontrollfunksjoner. Hadde man passert grensen, var man forholdsvis fri. Dagens utvikling i EU viser at kontrollen ikke forsvinner selv om grensestasjonene blir revet. EU-landene har lenge samlet store mengder persondata, samtidig som man har etablert felles kategorisystemer og harmonisert de ulike gruppenes tilgang til territoriet. Det som gjør dagens kontrollsituasjon ny, er at datateknologien gjør det mulig å plassere alle som kontrolleres i en nøyaktig kategori i løpet av sekunder, samtidig som kontrollregimet i stadig større grad blir basert på sikkerhetsvurderinger.
"Med andre ord" i Klassekampen 22.01.2011
Last ned som PDF
Den interne grensekontrollen i EU er under avvikling gjennom Schengensamarbeidet. Behovet for å kontrollere hvem som oppholder seg på territoriet er likevel ikke blitt mindre. Det har snarere økt, på grunn av terrorfrykten og internasjonal kriminalitet.
Resultatet er at EU flytter det som en gang var grensekontroll to veier: dels inn på medlemslandenes territorium, og dels utenfor europeisk territorium. Den interne kontrollen skjer i form av en finmasket kategorisering og registrering av enkeltmennesker. Den eksterne kontrollen ved medlemslandenes felles ytre grense –av hvem som skal få tilgang til europeisk territorium – er delvis flyttet ut. Gjennom samarbeid med stater utenfor EU forsøker EU å filtrere bort uønskete enkeltpersoner før de når fram til Schengenområdets grenser. Migrasjon fortolkes i stadig større grad som et sikkerhetsproblem.
Det nye forholdet mellom grenser og kontroll kan knyttes til to hovedendringer i europeisk politikk de siste to tiårene. Den første er opprettelsen av Schengensamarbeidet i 1995. Dette har skapte behovet for økt kontroll av den ytre grensen. I 1999 ble Schengensamarbeidet en del av EUs traktatverk, og i 2006 ble det opprettet en grensekodeks for Schengen.
Den andre store endringen er utvidelsene av EU i 2004 og 2007. Da fikk EU 12 nye medlemsland og 130 millioner nye innbyggere. Utvidelsene innebar en forskyvning av EUs ytre grenser østover og sørover. Mange av de nye medlemslandene som skal kontrollere Schengenområdets felles ytre grenser i øst og sør har svært liten erfaring med innvandring. Samtidig er innvandringspresset størst i disse områdene.
Datateknologien er en viktig forutsetning for det europeiske grensekontrollregime. Den fører til at en rekke politiske tiltak nå kan håndheves på en mer effektiv måte. Moderne databaser gjør det mulig å sjekke den juridiske statusen til alle som passerer grensene, eller kontrolleres av politiet i andre sammenhenger. En annen viktig forutsetning er endring av fortolkningsrammene. Når migrasjon fortolkes som et sikkerhetsproblem, kan man legitimere andre typer tiltak enn tidligere.
En viktig del av EUs asyl- og migrasjonspolitikk er at medlemslandene harmoniserer sine kategorisystemer. Det danner grunnlaget for å gi de forskjellige gruppene ulike rettigheter. Koplingen mellom kategorier og rettigheter brukes til å kontrollere migrasjonsstrømmene.
Et felles sorteringssystem blir først effektivt når landene lagrer sine data i felles databaser. Både EUs og mange av medlemslandenes organisasjoner har tilgang til disse databasene, og tilgangen er under effektivisering. Spesielt biometriske data gjør det mulig å identifisere personer nøyaktig, slik at de kan sorteres i forhold til det felleseuropeiske kategorisystemet. Datateknologien gjør det mulig å lagre store mengder informasjon om alle som oppholder seg på territoriet, og den kontinuerlige informasjonsdelingen gir myndighetene rask tilgang til informasjon om hvert enkelt individ. Sosiologen David Lyon, som er spesialist på overvåkning, hevder at dette handler om sosial sortering.
Dagens kategorisering og digitale sortering er i økende grad basert på sikkerhetshensyn. Men siden det kan være vanskelig å skille mellom en ’mistenkt terrorist,’ en ’falsk asylsøker’ og en ’illegal immigrant’, oppstår det et uklart skille mellom innvandrere generelt og potensielt farlige grupper. Samtidig er et sorteringssystem som bygger på digital kommunikasjon lite åpent for skjønnsvurderinger, som nødvendigvis må utføres lokalt. Sammen med identifiseringen blir kategoriseringen i basen et automatisk system for sosial gjenkjenning og sortering.
En av grensekontrollregimets databaser er Schengen informasjonssystem (SIS), som ble etablert i 1995. Systemet inneholder data om ettersøkte personer, savnede personer, personer som har blitt nektet adgang til et Schengenland, tyvegods, stjålne identitetskort etc. Denne informasjonen kan brukes til å nekte personer adgang, eller til å nekte dem visum. En ny generasjon SIS, SIS II, er under utvikling og skal etter planen være operativ i 2011 eller senest 2013. SIS II skal inneholde biometriske data. Det skal ikke bare fungere som et rapporteringssystem, men også som grunnlag for etterforskning, med åpen tilgang for organer som Eurojus og Europol.
Eurodac, som har vært operativ siden 2003, inneholder fingeravtrykk fra alle individer over 14 år som har søkt om asyl i EU-land, eller som har opprettholdt seg ulovlig i et EU-land. Hensikten med denne databasen er å samordne behandlingen av asylsøknader i alle Schengenland, for å forhindre såkalt asyl-shopping. Det er også nylig opprettet et Visa Information System (VIS). Denne databasen inneholder biometriske data om personer som har søkt om visum i et Schengenland. Planen er å integrere VIS i SIS II.
Disse databasene brukes både til å identifisere innvandrere og til å etterforske kriminalitet. Dette viser en klar sammenblanding av innvandrings- og sikkerhetspolitikk. Forskeren Didier Bigo, som har studert forholdet mellom innvandring og sikkerhet, hevder at det er en klar tendens til at informasjonssystemer som opprinnelig ble introdusert for å håndtere bevegelser over grensene, i økende grad også er blitt systemer for etterforsking av kriminalitet. Det innebærer at tredjelandsborgeres bevegelser over grensene i stadig større grad blir oppfattet og behandlet som et sikkerhetsspørsmål, eller som potensiell kriminell aktivitet.
EU planlegger stadig nye digitale systemer for å kontrollere ulike typer reisende. Ett er et såkalt Entry/Exit system, hvor hensikten er å registrere tid og sted for innreise, lengde for godtatt opphold og utreiseinformasjon for alle besøkende personer som ikke er statsborgere i et medlemsland i EU/Schengen. Et annet system er European Electronic System of Travel Authorisation (ESTA) som etter planen skal brukes til å innhente personinformasjon før innreise for tredjelandsborgere som ikke trenger visum til Schengenområdet. Et tredje system er et automatisk grensekontrollsystem som skal brukes for både EU-borgere og utvalgte tredjelandsborgere. Hensikten med dette er å gjøre kryssingen av Schengens ytre grense enklere for de som har lov til å passere.
Mange av disse kontrollsystemene var kontroversielle for ti år siden. I dag utgjør de en sentral del av EUs visjoner for det 21. århundre. Dette står å lese i EUs Stockholmprogram, som definerer retningslinjene for EUs asyl- og migrasjonspolitikk.
Parallelt med økt kontroll og samordning av medlemslandenes asyl- og migrasjonspolitikk gjør EUs institusjoner avtaler med tredjeland. Dette er den såkalte globale dimensjonen i EUs asyl- og migrasjonspolitikk. Den omfatter samarbeidsavtaler, returavtaler, finansiell støtte og opprettelse av bilaterale og multilaterale diskusjonsforum. EU legger press på land som Tyrkia, tidligere Sovjetrepublikker og land i Nord-Afrika for at de skal styrke sin grensekontroll.
EUs samarbeid med Libya er et godt eksempel. I oktober 2010 inngikk EU en avtale med Libya. Landene ble enige om å etablere systemer for å håndtere potensielle asylsøkere og flyktninger i tråd med internasjonal standard, men avtalen inneholdt ingen forpliktelser i så måte fra Libyas side. I avtalen forplikter begge parter seg til å etablere systemer for grenseovervåkning, tiltak mot smugling og menneskehandel, samt dialog om flyktninger og internasjonal beskyttelse. EU forplikter seg til å hjelpe Libya med å overvåke området langs Libyas grenser, og å styrke samarbeidet mellom Libya og nabolandene. Ved å inngå slike avtaler vinner Libya internasjonal anerkjennelse, samtidig som EU finansierer eller gjennomfører kontrollen.
EU på sin side har fordelen av at mulige asylsøkere eller irregulære innvandrere blir kontrollert og avvist før de når fram til europeisk territorium. Utenfor EUs territorium kan kontrollen ha form av returavtaler, visumreguleringer eller fysisk patruljeringer av sjøområder.
En institusjon som skal brukes i denne sammenheng er European Asylum Support Office (EASO), som ble etablert i 2010. EASO har som oppgave å koordinere det praktiske samarbeidet blant Schengenlandenes asylpolitikk, og styrke arbeidet med den globale dimensjonen av asylpolitikken. Dette arbeidet skal samordnes med arbeidet som finner sted gjennom Frontex.
Frontex ble etablert i 2004, og er et EU-organ som skal sørge for ekstern grensekontroll. Frontex har koordinert flere felles operasjoner både på landområder og på sjøen. Noen eksempler er operasjonene ”Poseidon” i Egeerhavet, ”Hera” ved Kanariøyene og ”Nautilus” ved Malta og de italienske øyene Lampedusa og Sicilia. Hensikten med disse operasjonene har vært å styrke grensekontrollen, og stoppe irregulære innvandrere fra vest- og nordafrikanske land før de når fram til europeisk territorium. Hvis irregulære innvandrere stoppes i internasjonalt farvann, har de ikke tilgang til de samme rettighetene som når de faktisk er inne på et europeisk lands territorium.
Den geografiske grensen har tidligere vært et fysisk kontrollpunkt, der staten kombinerte flere ulike kontrollfunksjoner. Hadde man passert grensen, var man forholdsvis fri. Dagens utvikling i EU viser at kontrollen ikke forsvinner selv om grensestasjonene blir revet. EU-landene har lenge samlet store mengder persondata, samtidig som man har etablert felles kategorisystemer og harmonisert de ulike gruppenes tilgang til territoriet. Det som gjør dagens kontrollsituasjon ny, er at datateknologien gjør det mulig å plassere alle som kontrolleres i en nøyaktig kategori i løpet av sekunder, samtidig som kontrollregimet i stadig større grad blir basert på sikkerhetsvurderinger.
EUs grensekontrollregime